Il controllo preventivo sull'autenticità della
polizza fideiussoria e che essa
sia riferibile ad imprese ed intermediari regolarmente
autorizzati, rientra tra i doveri di diligenza, prudenza,
perizia, imparzialità e buona condotta che le Stazioni
Appaltanti sono tenute ad osservare per non incorrere in
documenti falsi, a fronte di anticipazioni anche ingenti da parte
delle Amministrazioni.
Polizze fideiussorie: il richiamo ANAC sulla verifica di
autenticità
Il richiamo arriva da Anac attraverso
l'Atto del
Presidente del 24 giugno 2024, con cui ha ritenuto non
conforme l’operato di una stazione appaltante sulla verifica di
autenticità di una garanzia fideiussoria, relativa a un appalto di
oltre 5 milioni di euro, risultata contraffatta, come segnalato
dalla ditta appaltatrice.
Preliminarmente, l’Autorità ha ricordato che, in riferimento
all’anticipazione erogata dalla stazione appaltante, ai sensi
dell’art. 35, comma 18 del d.lgs. 50/2016, essa “è subordinata
alla costituzione di garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa
di importo pari all'anticipazione maggiorato del tasso di interesse
legale applicato al periodo necessario al recupero
dell'anticipazione stessa secondo il cronoprogramma della
prestazione”.
I criteri per la verifica di autenticità
Inoltre, con il Comunicato Stampa congiunto del 28
maggio 2020, Banca d’Italia, IVASS, ANAC e ACGM hanno
fornito alcuni suggerimenti per le amministrazioni pubbliche al
fine di ridurre il rischio di accettare garanzie finanziarie non
valide. In particolare si legge nel Comunicato che “Nel mercato
italiano di queste garanzie, infatti, sono state riscontrate varie
criticità: in alcuni casi, fideiussioni e polizze assicurative
fideiussorie sono state emesse da soggetti non legittimati a farlo
o si sono successivamente rivelate false; in altri, sono state
emesse da soggetti formalmente legittimati ma che, al momento
dell’escussione, si sono rivelati insolventi; Un’attenta attività
di controllo prima di accettare garanzie, svolta dalle Pubbliche
Amministrazioni seguendo i suggerimenti formulati dalle Autorità,
può evitare di perderne la protezione o di incorrere in contenziosi
e contestazioni.”.
Un’attività di controllo che invece in questo caso la SA non ha
esercitato, senza mettere in pratica le specifiche indicazioni
per la verifica della genuinità della polizza propedeutica al
pagamento dell’anticipazione, che avrebbero dovuto indurla, ad
effettuare i dovuti accertamenti in ordine alla idoneità della
fideiussione, al fine di assicurare l’operatività della garanzia,
cosa che invece non pare avvenuta.
Il Comunicato del 28 maggio 2020 afferma chiaramente che le
stazioni appaltanti devono verificare due
condizioni:
- che la garanzia sia rilasciata da un soggetto legittimato;
- che la polizza non sia contraffatta attraverso la richiesta
diretta alla compagnia di assicurazione che ha emesso la polizza
circa la sua validità.
Testualmente: “Per verificare la genuinità della polizza
assicurativa fideiussoria, si raccomanda di:
- verificare la regolare iscrizione dell’intermediario
assicurativo (broker, agente…) che ha proposto/intermediato la
polizza fideiussoria nel Registro Unico degli Intermediari
assicurativi e riassicurativi (RUI) o nell’Elenco degli
intermediari della Unione Europea, pubblicati sul sito
dell’IVASS;
- interpellare direttamente la compagnia di assicurazione che
emette la polizza, utilizzando - oltre ai recapiti indicati
nell’Albo delle compagnie italiane tenuto dall’IVASS e negli
Elenchi annessi relativi alle compagnie di altri Stati UE - anche
quelli indicati nei Registri nazionali tenuti dalle Autorità di
vigilanza degli Stati membri di origine e accessibili dai siti
internet di tali Autorità”.
Non emerge invece che la stazione appaltante abbia effettuato
verifiche preliminari circa la bontà della polizza fideiussoria a
garanzia dell’anticipazione in questione, mancando negligentemente
di verificare l’attendibilità della documentazione prodotta
dall’appaltatore:
- non ha fatto alcuna verifica sul sito dell’IVASS, nella pagina
denominata “per il consumatore”,de gli avvisi relativi a “Casi di
contraffazione o società non autorizzate”;
- non ha verificato la regolare iscrizione dell’intermediario
assicurativo;
- non ha interpellato direttamente la compagnia di assicurazione
che aveva emesso la polizza
Le conclusioni di ANAC
Laddove la verifica fosse stata effettuata, avrebbero potuto
emergere elementi tali da sollevare sospetti in merito alla
veridicità della polizza fideiussoria in questione: infatti, la
mera consultazione, peraltro del tutto agevole, del sito
dell’IVASS avrebbe fatto scoprire alla stazione appaltante
il Comunicato Stampa antecedente di circa due mesi la stipula della
polizza fideiussoria per l’anticipazione con cui si segnalava la
commercializzazione di polizze false proprio della impresa di
assicurazioni straniera, abilitata ad operare in Italia in regime
di libera prestazione di servizi (ossia senza una sede stabile) in
vari rami, che aveva rilasciato la polizza in questione.
La conferma della assenza di verifiche
preliminari da parte della SA emerge anche da quanto
dedotto nella nota del RUP di diffida e messa in mora inviata al
Consorzio, con la quale si chiedevano chiarimenti in merito alla
validità della polizza.
La mancata adozione di tutte le opportune cautele nella
valutazione delle polizze fideiussorie offerte a garanzia della
anticipazione, attraverso il controllo preventivo, anteriore al
pagamento dell’anticipazione, che la polizza fideiussoria non sia
contraffatta e sia riferibile ad imprese ed intermediari
regolarmente autorizzati, rientra tra i doveri di
diligenza, prudenza, perizia, imparzialità e buona
condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti ad
osservare, che nel caso di specie rimasti inosservati, con
l’erogazione di un’ingente somma di denaro a titolo di
anticipazione, in assenza delle tutele previste dalla legge.
Conclude quindi ANAC che l‘operato della stazione appaltante non
risulta conforme a quanto previsto dall‘art. 35, comma 18 del
d.lgs. 50/2016, dal Comunicato del Presidente ANAC del 21 ottobre
2015 e dal Comunicato congiunto del 28 maggio 2020, a firma di
IVASS, Banca d’Italia, ANAC ed ACGM, vista la non adeguatezza delle
verifiche, propedeutiche all’erogazione dell'anticipazione,
risultate prive dei necessari approfondimenti, in ordine alla
idoneità della polizza fideiussoria, volte ad assicurare
l’operatività della garanzia, per la salvaguardia dell’interesse
pubblico.
Il controllo preventivo sull'autenticità della polizza fideiussoria e che essa sia riferibile ad imprese ed intermediari regolarmente autorizzati, rientra tra i doveri di diligenza, prudenza, perizia, imparzialità e buona condotta che le Stazioni Appaltanti sono tenute ad osservare per non incorrere in documenti falsi, a fronte di anticipazioni anche ingenti da parte delle Amministrazioni.
Polizze fideiussorie: il richiamo ANAC sulla verifica di autenticità
Il richiamo arriva da Anac attraverso l'Atto del Presidente del 24 giugno 2024, con cui ha ritenuto non conforme l’operato di una stazione appaltante sulla verifica di autenticità di una garanzia fideiussoria, relativa a un appalto di oltre 5 milioni di euro, risultata contraffatta, come segnalato dalla ditta appaltatrice.
Preliminarmente, l’Autorità ha ricordato che, in riferimento all’anticipazione erogata dalla stazione appaltante, ai sensi dell’art. 35, comma 18 del d.lgs. 50/2016, essa “è subordinata alla costituzione di garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa di importo pari all'anticipazione maggiorato del tasso di interesse legale applicato al periodo necessario al recupero dell'anticipazione stessa secondo il cronoprogramma della prestazione”.
I criteri per la verifica di autenticità
Inoltre, con il Comunicato Stampa congiunto del 28 maggio 2020, Banca d’Italia, IVASS, ANAC e ACGM hanno fornito alcuni suggerimenti per le amministrazioni pubbliche al fine di ridurre il rischio di accettare garanzie finanziarie non valide. In particolare si legge nel Comunicato che “Nel mercato italiano di queste garanzie, infatti, sono state riscontrate varie criticità: in alcuni casi, fideiussioni e polizze assicurative fideiussorie sono state emesse da soggetti non legittimati a farlo o si sono successivamente rivelate false; in altri, sono state emesse da soggetti formalmente legittimati ma che, al momento dell’escussione, si sono rivelati insolventi; Un’attenta attività di controllo prima di accettare garanzie, svolta dalle Pubbliche Amministrazioni seguendo i suggerimenti formulati dalle Autorità, può evitare di perderne la protezione o di incorrere in contenziosi e contestazioni.”.
Un’attività di controllo che invece in questo caso la SA non ha esercitato, senza mettere in pratica le specifiche indicazioni per la verifica della genuinità della polizza propedeutica al pagamento dell’anticipazione, che avrebbero dovuto indurla, ad effettuare i dovuti accertamenti in ordine alla idoneità della fideiussione, al fine di assicurare l’operatività della garanzia, cosa che invece non pare avvenuta.
Il Comunicato del 28 maggio 2020 afferma chiaramente che le stazioni appaltanti devono verificare due condizioni:
- che la garanzia sia rilasciata da un soggetto legittimato;
- che la polizza non sia contraffatta attraverso la richiesta diretta alla compagnia di assicurazione che ha emesso la polizza circa la sua validità.
Testualmente: “Per verificare la genuinità della polizza assicurativa fideiussoria, si raccomanda di:
- verificare la regolare iscrizione dell’intermediario assicurativo (broker, agente…) che ha proposto/intermediato la polizza fideiussoria nel Registro Unico degli Intermediari assicurativi e riassicurativi (RUI) o nell’Elenco degli intermediari della Unione Europea, pubblicati sul sito dell’IVASS;
- interpellare direttamente la compagnia di assicurazione che emette la polizza, utilizzando - oltre ai recapiti indicati nell’Albo delle compagnie italiane tenuto dall’IVASS e negli Elenchi annessi relativi alle compagnie di altri Stati UE - anche quelli indicati nei Registri nazionali tenuti dalle Autorità di vigilanza degli Stati membri di origine e accessibili dai siti internet di tali Autorità”.
Non emerge invece che la stazione appaltante abbia effettuato verifiche preliminari circa la bontà della polizza fideiussoria a garanzia dell’anticipazione in questione, mancando negligentemente di verificare l’attendibilità della documentazione prodotta dall’appaltatore:
- non ha fatto alcuna verifica sul sito dell’IVASS, nella pagina denominata “per il consumatore”,de gli avvisi relativi a “Casi di contraffazione o società non autorizzate”;
- non ha verificato la regolare iscrizione dell’intermediario assicurativo;
- non ha interpellato direttamente la compagnia di assicurazione che aveva emesso la polizza
Le conclusioni di ANAC
Laddove la verifica fosse stata effettuata, avrebbero potuto emergere elementi tali da sollevare sospetti in merito alla veridicità della polizza fideiussoria in questione: infatti, la mera consultazione, peraltro del tutto agevole, del sito dell’IVASS avrebbe fatto scoprire alla stazione appaltante il Comunicato Stampa antecedente di circa due mesi la stipula della polizza fideiussoria per l’anticipazione con cui si segnalava la commercializzazione di polizze false proprio della impresa di assicurazioni straniera, abilitata ad operare in Italia in regime di libera prestazione di servizi (ossia senza una sede stabile) in vari rami, che aveva rilasciato la polizza in questione.
La conferma della assenza di verifiche preliminari da parte della SA emerge anche da quanto dedotto nella nota del RUP di diffida e messa in mora inviata al Consorzio, con la quale si chiedevano chiarimenti in merito alla validità della polizza.
La mancata adozione di tutte le opportune cautele nella valutazione delle polizze fideiussorie offerte a garanzia della anticipazione, attraverso il controllo preventivo, anteriore al pagamento dell’anticipazione, che la polizza fideiussoria non sia contraffatta e sia riferibile ad imprese ed intermediari regolarmente autorizzati, rientra tra i doveri di diligenza, prudenza, perizia, imparzialità e buona condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti ad osservare, che nel caso di specie rimasti inosservati, con l’erogazione di un’ingente somma di denaro a titolo di anticipazione, in assenza delle tutele previste dalla legge.
Conclude quindi ANAC che l‘operato della stazione appaltante non risulta conforme a quanto previsto dall‘art. 35, comma 18 del d.lgs. 50/2016, dal Comunicato del Presidente ANAC del 21 ottobre 2015 e dal Comunicato congiunto del 28 maggio 2020, a firma di IVASS, Banca d’Italia, ANAC ed ACGM, vista la non adeguatezza delle verifiche, propedeutiche all’erogazione dell'anticipazione, risultate prive dei necessari approfondimenti, in ordine alla idoneità della polizza fideiussoria, volte ad assicurare l’operatività della garanzia, per la salvaguardia dell’interesse pubblico.